چالشهای تدوین و اجرای یک قانون اساسی جدید برای ایران
گفتگو درباره چالشهای پیش رو برای تدوین و اجرای قانون اساسی جدید ایران
چکیده
تهیه و تصویب قانون اساسی جدید برای ایران، فرآیندی پیچیده است که با چالشهای متعددی در مرحلهٔ تدوین و همچنین در مرحلهٔ اجرا و تفسیر مواجه می‌شود. این مقاله تلاش می‌کند تا با بهره‌گیری از مطالعات تطبیقی، بررسی نمونه‌های تاریخی در ایران و سایر کشورها و مرور ادبیات علمی مرتبط، مهم‌ترین چالشهای تدوین، استقرار و تداوم قانون اساسی جدید ایران را شناسایی کرده و راهکارهایی برای مواجهه با آن‌ها پیشنهاد دهد.
مقدمه
ایران در تاریخ معاصر خود با چندین دورهٔ تدوین یا بازنگری قانون اساسی روبه‌رو بوده است؛ از انقلاب مشروطه (۱۲۸۵ ش.) تا اصلاحات قانون اساسی پس از انقلاب ۱۳۵۷، فضای قانون‌گذاری و روش‌های تدوین، بارها زیر فشار سیاسی، اجتماعی و بین‌المللی دگرگون شده‌اند (ابراهامیان، ۱۳۸۷؛ کاتوزیان، ۱۳۸۲). امروزه، با ظهور مطالبات جدید در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی و ژئوپولیتیک، ایدهٔ تدوین قانون اساسی تازه یا اصلاح بنیادین قانون موجود، بار دیگر مطرح است (شجاعی، ۱۴۰۳). بااین‌حال، هر تلاشی در این راستا با چالش‌هایی مواجه خواهد شد که ریشه در ساختار قدرت، فرهنگ سیاسی، فشارهای خارجی و تنوع قومیتی و مذهبی کشور دارد. هدف این مقاله، بررسی دقیق این چالش‌ها در دو مرحلهٔ اصلی است: (۱) مرحلهٔ تدوین و تصویب و (۲) مرحلهٔ اجرا، تفسیر و پایداری طولانی‌مدت قانون اساسی.
۱. چالشهای مرحلهٔ تدوین و تصویب قانون اساسی
۱.۱. تنوع گروه‌های اجتماعی و منافع متضاد
شرح مشکل: جامعهٔ ایران متشکل از اقوام، مذاهب، جناح‌های سیاسی و طبقات اجتماعی گوناگون است. در فرایند تدوین قانون اساسی، نادیده گرفتن منافع یا خواست‌های هر یک از این گروه‌ها می‌تواند به نارضایتی و کاهش مشروعیت قانون اساسی منجر شود (دال، ۱۳۶۸؛ هابرماس، ۱۹۹۲).
ریشه‌ها:
- تجربه تاریخی محدود در اجماع جمعی: قانون اساسی مشروطه و قانون اساسی ۱۳۵۸ هرکدام بدون مشارکت واقعی برخی از گروه‌های کلیدی تدوین شد (ابراهامیان، ۱۳۸۷).
- ضعف نهادهای مدنی و احزاب شناسنامه‌دار: در غیاب تشکل‌های قوی سیاسی و مدنی، صدای بسیاری از اقشار به‌طور سامانمند شنیده نمی‌شود.
راهکارها:
- تشکیل مجمع مؤسسان منتخب یا هیئت تدوین جامع: انتخاب نمایندگانی از گروه‌های مختلف (اقوام، جناح‌ها، اصناف، زنان، جوانان) برای تدوین اصول کلی قانون اساسی.
- آگاهی‌بخشی و مشورت عمومی: برگزاری نشست‌های استانی، استفاده از رسانه‌های محلی و ملی برای نظرسنجی.
- همه‌پرسی‌های مرحله‌ای: پیش از تصویب نهایی برخی اصول بحث‌برانگیز، رفراندوم‌های موضوعی برگزار شود (لیجفارت، ۲۰۱۲).
۱.۲. فشارهای سیاسی و رقابت قدرت‌های منطقه‌ای
شرح مشکل: موقعیت ژئوپلیتیک ایران سبب شده است که قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای، با هدف تأمین منافع خود، بر فضای سیاسی کشور تأثیر بگذارند (Huntington, 1991). این فشارها می‌توانند فرآیند تدوین قانون اساسی را به نفع یا زیان برخی اصول سوق دهند.
ریشه‌ها:
- رقابت‌های انرژی و امنیت: ایران به دلیل منابع سرشار نفت و گاز همواره در معرض رقابت قدرت‌های بزرگ بوده است.
- عدم شفافیت و ضعف رسانه‌های مستقل: اطلاعات نادرست یا ناشفاف، زمینهٔ دخالت خارجی را تقویت می‌کند (هابرماس، ۱۹۹۲).
راهکارها:
- تضمین استقلال ملی و شفافیت مذاکرات: هرگونه مذاکره یا تعامل در تنظیم قانون اساسی باید آشکار و تحت نظارت نمایندگان مردمی صورت گیرد.
- تقویت رسانه‌های مستقل و روزنامه‌نگاران حرفه‌ای: برای آگاهی‌بخشی عمومی و تشخیص مداخلات خارجی.
۱.۳. اختلاف بر سر مبانی دینی و سکولار
شرح مشکل: بخشی از جامعه معتقد است که قانون اساسی باید بر مبانی دینی و فقهی استوار باشد و بخشی دیگر، بر جدایی نهاد دین از حکومت تأکید دارد (کاتوزیان، ۱۳۸۲). این اختلاف می‌تواند تدوین قانون اساسی را دچار بن‌بست یا مصالحه‌های سطحی کند.
ریشه‌ها:
- سابقه حکومت دینی پس از انقلاب ۱۳۵۷: تجربه ولایت فقیه و دخالت گسترده روحانیت در حکومت.
- فقدان تعریف روشن از مرز دین و دولت: در قانون اساسی کنونی، اصولی چون اصل چهارم موجب ابهام در تفسیرهای گوناگون شده‌اند (شجاعی، ۱۴۰۳).
راهکارها:
- گفتگوی ملی بین جریان‌های مذهبی و سکولار: تبیین نقش دین در امور اجتماعی و حفظ آزادی‌های فردی همزمان با احترام به باورهای دینی.
- اصل “نفی تبعیض عقیدتی”: قانون اساسی باید حق آزادی مذهب و عقیده را تضمین کند و تفسیر شریعت نباید به نقض حقوق اساسی بینجامد.
۱.۴. سازوکار تصویب و اصلاح در آینده
شرح مشکل: اگر روند تصویب قانون اساسی یا اصلاح احتمالی آن به شیوه‌ای غیرشفاف یا محدود انجام شود، مشروعیت و ماندگاری آن زیر سؤال می‌رود.
ریشه‌ها:
- نبود فرهنگ رفراندوم و سازوکار اصلاح: در قانون اساسی فعلی، اصلاح برخی اصول بسیار دشوار و نیازمند نظارت مراجع قدرتمند (نظیر شورای نگهبان) است.
- تجربه تلخ اصلاحات سطحی یا نمایشی: مواردی که به نام اصلاح انجام شده اما منجر به تغییر واقعی نشد.
راهکارها:
- استفاده از مدل‌های تطبیقی: مثلاً مدل قانون اساسی آفریقای جنوبی (۱۹۹۶) که از طریق مشارکت گسترده مردمی تصویب شد (Elster, Offe & Preuss, 1998).
- پیش‌بینی فرآیند شفاف اصلاح در قانون اساسی نوین: مشخص‌کردن مراحل همه‌پرسی، جلسات ملی و استانی.
۲. چالشهای مرحلهٔ اجرا و استقرار (Enactment) قانون اساسی
۲.۱. مقاومت نهادهای قدرتمند و گروه‌های ذی‌نفع
شرح مشکل: نهادهای قدرتمند نظامی، امنیتی و اقتصادی ممکن است در برابر کاهش اختیارات یا شفافیت بیشتر مقاومت کنند.
ریشه‌ها:
- هراس از کاهش قدرت یا از دست دادن منابع مالی: برخی نهادها ممکن است ابزارهای فشار برای حفظ وضع موجود داشته باشند.
- ساختارهای رانتی و شبکه‌های نفوذ: در صورت تعطیل‌شدن رانت‌ها، گروه‌های ذی‌نفع از اجرای قانون اساسی جدید جلوگیری می‌کنند.
راهکارها:
- برخورد قانونی جدی با فساد و رانت: پیش‌بینی سازوکارهای قضایی مستقل و قدرتمند.
- آگاهی‌بخشی عمومی و بسیج جامعه مدنی: پشتیبانی گسترده مردمی، هزینهٔ مقاومت را برای نهادهای متنفذ بالا می‌برد (دال، ۱۳۶۸).
۲.۲. ابهام در تفسیر اصول و نبود سازوکار داوری
شرح مشکل: اگر اصول قانون اساسی به شکل مبهم نوشته شوند، هر نهاد می‌تواند تفسیری دلخواه ارائه دهد و منجر به اختلاف در قوه مجریه، مقننه و قضاییه شود.
ریشه‌ها:
- تمایل مذاکره‌کنندگان به نگارش اصول کلی برای ایجاد اجماع ظاهری: در مذاکرات تصویب قانون اساسی ممکن است تعمداً ابهاماتی باقی بماند (لیجفارت، ۲۰۱۲).
- نبود نهاد تخصصی برای نظارت بر تفسیر: شورای نگهبان کنونی ترکیب سیاسی دارد و در بسیاری موارد، محل مناقشه بوده است (شجاعی، ۱۴۰۳).
راهکارها:
- ایجاد دادگاه قانون اساسی مستقل: با قضات خبره در حقوق اساسی و پشتیبانی سازوکارهای شفاف گزینش.
- شفافیت در زبان قانون اساسی: استفاده از اصطلاحات حقوقی روشن و قابل اجرا.
۲.۳. توازن میان پایداری و انعطاف
شرح مشکل: قانون اساسی باید به اندازه کافی مستحکم باشد تا از اصول بنیادین جامعه محافظت کند، اما نباید آن‌چنان انعطاف‌ناپذیر باشد که امکان اصلاح در شرایط نوین را از بین ببرد (Posner, 2003).
ریشه‌ها:
- تمرکز بر “غیرقابل اصلاح” بودن برخی اصول: منجر به قفل‌شدن هر تغییر احتمالی می‌شود.
- وابستگی به نهاد متمرکز برای تغییر: در نبود مشارکت مردمی، اصلاح قانون اساسی با بن‌بست مواجه می‌شود.
راهکارها:
- چارچوب اولویت‌بندی ارزش‌ها: تمایز میان ارزش‌های بنیادین (غیرقابل مصالحه) و اصول ساختاری یا اجرایی (قابل اصلاح) (شجاعی، ۱۴۰۳).
- پیش‌بینی سازوکارهای همه‌پرسی و مجلس مؤسسان محدود: برای اصلاح بخش‌های خاصی که شرایط روز اقتضا می‌کند.
۲.۴. فرهنگ سیاسی و پذیرش مردمی
شرح مشکل: حتی قانون اساسی کارآمد نیز بدون پذیرش مردم و فرهنگ سیاسی مناسب، ممکن است تنها روی کاغذ باقی بماند.
ریشه‌ها:
- کمبود فرهنگ حزبی و نقدپذیری: تاریخ سیاسی ایران نشان می‌دهد که شکل‌گیری احزاب شناسنامه‌دار و نهادینه‌کردن فرهنگ دموکراتیک با دشواری مواجه بوده است (کاتوزیان، ۱۳۸۲).
- سابقه استبداد و عدم ثبات سیاسی: بی‌اعتمادی متقابل میان مردم و حاکمیت.
راهکارها:
- تقویت آموزش حقوق شهروندی در مدارس و رسانه‌ها: آگاهی‌بخشی مستمر می‌تواند پذیرش قانون اساسی و مفاهیم آن را ارتقاء دهد.
- ایجاد فضای باز رسانه‌ای و گفت‌وگوهای جمعی: مشارکت واقعی شهروندان در اجرا و نظارت بر عملکرد قانون اساسی.
نتیجه‌گیری و پیشنهادها
یک قانون اساسی نوین برای ایران، از لحظهٔ شکل‌گیری ایده تا استقرار و تفسیر در طول زمان، با مجموعه‌ای پیچیده از چالش‌ها روبه‌رو است. برخی از این چالش‌ها ریشه در تنوع منافع و توقعات اجتماعی، برخی در فشارهای ساختاری و تاریخی قدرت‌های داخلی و خارجی و بخشی در ساختارهای نهادی و اجرایی دارد. همچنین، تعادل میان پایداری و انعطاف، ضرورت آشکاری است که بدون آن، قانون اساسی یا فاقد ثبات و اعتمادپذیری خواهد بود یا در برابر تغییرات و اصلاحات ضروری، مقاومتی بیش از حد نشان خواهد داد.
راهکارهای مطرح‌شده در این مقاله می‌توانند به‌عنوان نقطهٔ آغازی برای تدوین و استقرار یک قانون اساسی متعادل و پایدار در ایران عمل کنند. آنچه اهمیت دارد، فرایند مذاکره، مشارکت و شفافیت است که درنهایت مشروعیت قانون اساسی را در نگاه شهروندان و نخبگان سیاسی بالا می‌برد. این مشروعیت مردمی، ضامن اجرای صحیح اصول آن و تحقق اصلاحات در درازمدت خواهد بود.
فهرست منابع و مراجع (Bibliography)
- ابراهامیان، یرواند (۱۳۸۷). تاریخ ایران مدرن. ترجمهٔ محمدابراهیم فتاحی. نشر نی، تهران.
- کاتوزیان، همایون (۱۳۸۲). تاریخ سیاسی ایران: از مشروطه تا پایان سلسله پهلوی. نشر مرکز، تهران.
- دال، ر. ا. (۱۳۶۸). دموکراسی و منتقدان آن. ترجمهٔ احمد نقیب‌زاده. انتشارات قومس، تهران. (اصل اثر 1989)
- هابرماس، ی. (۱۹۹۲). Faktizität und Geltung: Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt.
- Elster, J., Offe, C., & Preuss, U. K. (1998). Institutional Design in Post-Communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge University Press, Cambridge.
- Huntington, S. P. (1991). The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. University of Oklahoma Press, Norman.
- Kelsen, H. (1967). Pure Theory of Law. University of California Press, Berkeley.
- Lijphart, A. (2012). Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press, New Haven.
- Posner, R. A. (2003). Law, Pragmatism, and Democracy. Harvard University Press, Cambridge.
- Rawls, J. (1971). A Theory of Justice. Harvard University Press, Cambridge.
- شجاعی، عباس (۱۴۰۳). مقالهٔ بررسی تطبیقی نظریه‌های قانون اساسی. همکاری باز قانون اساسی، رادیو زمانه.
- استفاده از این محتوا تنها با ذکر منبع مجاز است.
- برای ارجاع به محتوای این وبسایت از "متن پیشنهادی، همکاری باز قانون اساسی" (Iran Open Collaborative Constitution Initiative) یا اختصار IOCCI استفاده فرمایید.